什么是公共管理？它與公共行政、公共事務和公共政策（政策分析）的關系如何？它們是同一個學科的不同名稱，抑或是同一個學科的不同研究途徑或范式，甚至是幾個不同的學科？假如公共管理是一種新范式，那么，它與別的范式特別是傳統的公共行政學的區別何在？這是西方學者一直爭論著的問題，也是我國學者目前感興趣的問題。此外，在我國，隨著1996年“公共管理”一級學科的設置以及近期MPA（公共管理專業碩士學位）研究生教育的論證和試辦，國內學者還關心這樣一個問題：作為一個一級學科的公共管理學的學科理論體系以及作為MPA教育培訓方案的核心課程的公共管理學的教學體系及內容是什么？簡言之，關于什么是公共管理（學）問題，目前成為學術界討論的一個熱點。2000年《中國行政管理》雜志已刊登了幾篇討論這些問題的文章，如陳慶云和張夢中的文章。在本文，作者將根據90年代中期在康奈爾大學和近期在哈佛大學等校的訪問進修所了解的情況以及自己的見解，對什么是公共管理以及相關概念作出界定，以求教于學術界的同仁。
一
“公共行政”、“公共政策”、“公共事務”和“公共管理”（ public Administration, Public Policy, PublicAffairs and Public Management）是人們用來指稱公共部門管理特別是政府管理研究領域的幾個最常見的術語。的確，它們的詞義模糊，難以作準確的界定，往往被不嚴格地當作同義詞來加以使用。但是，從認真的概念分析以及對這一學科在西方尤其美國發展的歷史考察，這幾個術語的差別還是清晰可辨的。目前人們爭論最大的是“公共行政”與“公共管理”之間的關系，因此，我們著重分析這兩個概念。
無論是英文還是中文中，“Administration”（行政）和“Management”（管理）這兩個詞都是近義詞，且詞義豐富，前一個詞更是如此。有學者曾區別“administration”的14種涵義。[2]人們經常將這兩個詞互換地加以使用，例如“Business Administration”被譯成“商業管理”,赫伯特·西蒙的“AdministrativeBehavior”這一名著的中譯本叫做《管理行為》?！癙ublicAdministration”有時也被譯成“公共管理”,我國最近興辦的“公共管理專業碩士學位”所用的英文名稱是“Master of Public Administration”（簡稱MPA）。然而近義詞不等于同義詞，詳細的語義分析可以顯示出其中的差別，而且在實踐中，“Manager”（管理者或經理）與“Administrator”（行政官員或行政人員）所扮演的角色也明顯不同。
《牛津英語詞典》對“行政”一詞的解釋是：一種行政的活動，這種活動又被解釋為“處理事務”、“指導或監督執行”、“運用或引導”;“管理”一詞則被定義為“通過自己的行動引導、控制事務的過程”、“照料或看管”.《韋伯斯特詞典》對“行政”一詞的解釋與《牛津英語詞典》的解釋大同小異，但它對“管理”一詞做了更全面的解釋，界定為“管理的行動或藝術”、“引導或監督商業一類的事務，特別是指商業活動項目中的計劃、組織、協調、指導、控制等執行功能，以對結果負責”,“為達成目的而明智地使用各種手段”.從這兩個詞的拉丁詞源也可以分辨出它們的差別，“administration”源自于拉丁詞語“minor”和“minstare”,意思是“為……服務”、“控制或統治”;“management”源自于拉丁詞“manus”,意為“用手控制”.從詞典的解釋以及詞源看，這兩個詞的主要區別在于：“行政”是“為……服務”,“管理”則是“控制或獲得結果”.學科專業詞典和教科書對這兩個詞的解釋更詳盡，其涵義差別也更明顯。例如，威爾遜和古德諾等人將“行政”看作是“政策與法律的推行”;“行政”的內涵還有：“與保持記錄相關的活動和文件工作”和“與應用由他人所決定的規則、程序和政策相關的活動”.而“管理”則被界定為“保證大量的活動得以進行，以完成預定任務的執行過程或活動，特別是創造和維持各種條件，以便通過一群人的共同努力來完成既定目標的執行過程和活動?！绷硪环N“管理”的定義是：“一種履行某種功能，使人力、物力和資源得到有效配置，以達成目標的活動”（Wren,1987）。由此可見，“行政”本質上包含著遵從指示和服務的涵義；而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任。
也有學者試圖從層次的高低來區分這兩個概念。但何者為高何者為低，看法有時正好相反。有如比爾特（W.Byrt）在《管理教育》一書中所指出的：人們往往對“管理”和“行政”做出區分，然而所作出的區分不同：在一些場合，“行政”被當作高層管理者的活動，“管理”則被當作低層次的活動；而在另一些場合，卻正好反過來。顯然，要從層次的高低來區分“行政”與“管理”是困難的。
我國學者往往從組織實體或管理主體的角度（即以國家、政府等政治組織，還是工商企業組織的不同）來區分這兩個概念?！靶姓币话惚划斪鲊一蛘幕顒?，政務的推行或與公共事務相關的活動（這也許就是為什么“Public Administration”被譯為“公共行政（學）”的原因）；而“管理”則一般被當作與工商企業組織相關的活動，即與計劃、決策、指揮、協調、控制一類相關的功能活動。這種區分在過去有一定的合理性，但已不適應于當代變化著的公共與私人的組織與管理的現實，特別是不適應于當代政府改革實踐對公共部門管理理論所帶來的新變化。
基于“行政”和“管理”涵義上的差別，加上“公共”定語后，“公共行政”與“公共管理”也應有所不同?！肮残姓笔钦貏e是執行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人（政治家）所制定的政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動，并以內部定向，關心機構和人員以及辦公室的管理（傳統的公共行政學以及公共行政學院主要是為培養政府的職業文官的學科或機構）。盡管“管理”的確也包了“行政”的許多內涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結果負責的內涵。所以，公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多地是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任。在過去的20年，西方公共部門的管理實踐發生了深刻的變化，過去被稱為“公共行政”的活動，現在更經常地被稱為“公共管理”活動；過去那些有著“行政官員”頭銜的人，現在更多地被稱為“管理者（或經理）”.有如英國學者波立特（C.Pollit）所說：“在以前他們被稱為行政官員、資本官員、財政官員、主任助理',現在人們稱他們為管理者.”“行政官員”一詞的過時和“管理者”一詞的流行也許只是時髦不時髦的問題，但實際上反映了公共部門管理的理論與實踐的深刻變化：一種以傳統的“行政”概念為基礎的公共服務（“公共行政”）肯定有別于一種以“管理”概念為基礎的公共服務（“（新）公共管理”）。名稱或頭銜的變化是相關職位占有者的角色、地位、期望、行為方式以及他們與政治家和公民關系上變化的一種體現。
二
在英語中“Public Administration”和“PublicManagement”既表示一種活動、一種職業，也表示一個學科或研究領域；在漢語中，表示學科往往加上一個“學”字，因此，比較容易區別一種活動或職業與學科。
在西方特別是美國的文獻中，對作為一個學科的“Public Management”（公共管理學）主要有如下三種不同的理解：
一是將“公共管理（學）”等同于“公共行政（學）”,這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統的公共行政范式或途徑的學者們。這些學者反對將“公共管理”一詞看作是新術語的說法，認為公共行政學早就使用“公共管理”一詞，其涵義與“公共行政”并無二致。例如，早在1940年，馬克斯（F.M.Marx）就出版了一本名為《新民主中的公共管理》的著作；30年代國際城市協會所出版的雜志就叫做《公共管理》；1955年一本由赫德森（Cathery Seck Hudson）主編的關于公共行政學經典的書名叫做《公共管理研究中的基本概念》。當然，一些公共行政學派的學者現在力圖將當代公共部門管理的理論與實踐的新變化納入公共行政學的框架中。例如，我國學者很熟悉的羅森布羅姆（D.H.Rosenbloom）的《公共行政學》這本教科書就是一例。在該書中，他認為，公共行政是管理的、政治的和法律的理論的應用和為全社會或社會的一部分履行規制和服務職能而執行立法的和司法的政府法令的過程。這是一種相當廣泛的定義，涵蓋了所有的公共部門及其管理活動，這就與（新）公共管理學派所理解的“公共管理”沒有實質上的不同，基于這種理解建立起來的“公共行政學”與（新）公共管理學也不會有根本的區別。
二是把公共管理（學）當作公共行政（學）的一個分支學科，是關于公共行政的項目設計、組織結構化、政策和管理計劃，經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。這以奧特（J.S.Ott）、海德（A.C.Hyde）和謝夫里茲（J.M.Shafritz）所主編的《公共管理精華讀物》（1991年）作為代表。他們在該書的序言中明確指出：“公共管理是更廣泛的公共行政領域的一個主要部分……；公共管理的焦點是作為一種職業的公共行政和作為這種職業實踐者的公共管理者……；公共管理集中關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧。這些工具的能力包括職位分類、招募和選擇程序、影響管理、預算分析和規劃、監督技巧、長期或戰略計劃、項目和組織評估、反饋和控制機制（特別是通過信息管理系統的反饋和控制機制）、合同管理、項目管理和組織重構等等?！痹摃x入的由格雷厄姆（Cole Blease Graham）和海斯（Steven W.Hays）所寫的“管理功能和公共行政的POSDCORB再考察”一文宣稱：公共管理是公共行政學中的一個涉及技術和方法的子領域，公共管理學者“關注的是效率、責任制、目標的獲取和大量的其它管理方法和技術問題?！?/p>
三是將公共管理看作一種不同于傳統的公共行政和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。有許多學者持這種看法。80年代初期，就有學者將公共管理看作一個新的學科框架。例如，加森（G.D.Garson）和奧弗曼（E.S.Overman）于1985年所寫的《美國的公共管理研究》一書基于對美國公共管理研究廣泛的調查研究，提及“公共管理的聲望與日俱增”,他們認為原因也許是因為這個詞比公共行政有更充滿活力和內涵。佩里（J.L.Perry）和克雷默（K.L.Kraemer）在《公共管理：公共和私人的觀點》（1983年）一書宣稱：“作為一種現代公共行政的特殊焦點的公共管理是新的東西?！彼麄兊倪@種觀點后來得到雷尼（H.G.Rainey）的回應，他在1990年一篇題為“公共管理：最近的發展和現在的前景”一文中說：“在過去的二十年，公共管理的話題已經強有力地提上了那些對行政管理感興趣的人們的議事日程?！彼J為這也許是由于政府的名聲越來越不好的緣故。第一本為“公共管理”確立基本學科框架的教科書，可能要算波齊曼（BarryBozeman）和斯特拉斯曼（Jeffrey D.Strassman）的《公共管理戰略》（1990年）。他們在該書中說：“本書所用的概念是公共管理而不是公共行政……這里使用公共管理一詞有兩個理由：第一，本書關心戰略問題，涉及公共組織的外部環境和它們更廣泛的使命和目標。公共管理一詞似乎也正是按照這種方式進化的，這使得它所關心的東西比內部行政要多得多?！诙?，公共管理不必只是在政府機構的背景上出現，而公共行政一詞總是或最終在整體上與政府官僚機構相聯系。公共管理這一新術語可能更具彈性?！痹诹硪惶幍胤?，他們又說：“當代公共管理是某種不同于傳統的公共行政的東西?！覀儾⒉缓唵蔚胤磳鹘y的公共行政。我倆都仍對公共行政感興趣，我們教公共行政的各種課程，我們也曾經是公共行政學者。但公共管理則不同，不同的主要方面是：如果它要成功地運轉的話，那么它就必須要有戰略的輪子。與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合和更少受功能專門化的限制。在很大程度上可以說，公共管理是對組織外部環境的管理，公共行政則存在于組織的脈絡當中?！?/p>
經過70、80年代公共政策學院和商學院（特別是政策分析中政策執行研究和商業管理中對戰略研究的重視）的孕育，進入90年代，公共管理逐漸成長為一種既有別于傳統的公共行政，也有別于政策分析的新研究途徑或范式，其標志則是1991年9月在全美最早、最著名的公共行政學院--Syracuse大學麥克斯韋學院召開的第一次全美公共管理研討會，會議論文后來以《公共管理：學科的現狀》（1993年）為書名出版，該書可以說是公共管理學派的“宣言”.此后，這樣研討會每兩年舉行一次。第二次是1993年10月在威斯康星大學的福萊特公共事務研究所舉行，會后出版論文集《公共管理學的現狀》（1996年）。到了90年代，“公共管理作為一個新學科的術語已獲廣泛的接受”（L.E.Lynn語）。澳大利亞學者休斯（Owen E.Hughes）在《公共管理與行政》一書中也稱：“自從80年代中期以來，西方各國政府由于對技術變遷、全球化和國際競爭作出反應而發生了重大變化。近幾年，人們可以看到比20世紀任何一個時候都要廣泛的政府改革。人們普遍認為，這意味著從傳統的公共行政學這一在20世紀大部分時光處于支配地位的范式向管理主義或（新）公共管理的轉變，政府脈絡中的官僚體制理論正在被經濟理論和市場供給理論所取代?！彼鞔_指出，“管理主義”或“（新）公共管理”是一種國際性思潮，在許多國家都發生這種轉變，他說他所理解的“公共管理”就是一種與傳統的公共行政學和政策分析范式相區別的新范式或新途徑。
80年代末90年代初以來，在西方出版了大量的公共管理論著及教科書。在美國，較有影響的著作除了波齊曼和斯特拉斯曼的《公共管理戰略》之外，還有林恩的《作為藝術、科學和職業的公共管理》（1996年）、巴可夫（R.W.Bakkoff）和納特（P.C.Nutt）的《公共的和第三部門組織的戰略管理》（1992年）、雷尼（Hal.G.Rainey）的《理解和管理公共管理組織》（1991,1998年）等。這只是美國的文獻。要是算上英國、新西蘭、澳大利亞、加拿大、荷蘭等國的“新公共管理”文獻，可以說目前公共管理的文獻是汗牛充棟了。
三
那么，什么是作為一種新范式或新途徑的公共管理？我在拙作《公共管理學》中下了一個定義，認為公共管理（學）是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，是一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學是一門研究公共組織如何有效地提供公共物品的學問。而在新近的“評西方的新公共管理范式”一文將（新）公共管理范式的特征概括為四個方面：一是為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更堅實的理論基礎；二是擴大了公共行政學的視野，并具有一系列的理論創新；三是建立起一個更加全面、綜合的知識框架；四是提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。公共管理學的特征及其與傳統公共行政學的區別可以作如下簡要的刻畫：首先就研究對象與范圍來說，公共管理學并不象傳統的公共行政學那樣，將自己主要局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究上，而是把研究對象擴大到其他政府機關（立法機關和司法機關）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。其次，它的學科基礎更廣泛、更扎實。傳統的公共行政學的主要學科基礎是政治學，尤其是以官僚體制理論和政治--行政二分法作為理論基礎，而公共管理學更多地依賴于經濟學和工商管理學，大量運用經濟學的理論和方法來分析公共管理問題并日益與工商管理學相溶合。再次，公共管理學將研究焦點由傳統公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”,由重視機構、過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效的研究，這使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任制及公共管理倫理這樣一些在傳統公共行政學中沒有的或被不受重視的主題成為公共管理學的核心主題。最后，公共管理學也涉及大量的公共行政學沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、委托--代理、產權、交易成本、交換范式、制度安排與創新、政府失敗、準市場、學習型組織、多元組織、認知風格、管理網絡、管理工具、成本核算、信息管理系統等等。
誠然，作為一種新途徑或新范式的“公共管理”迄今尚未成熟，人們對它也有許多批評。但是，目前它與公共行政學派、政策分析學派已取得并駕齊驅的地位（O.E.Hughes在《公共管理與行政》一書中認為，公共行政、公共政策和公共管理都是對公共部門的研究，是三種不同的范式或途徑，它們之間也是相關的。然而在美國公共部門研究中，這三個學派的學者之間的學術聯系很少，他們有各自的追隨者，有各自的學術會議和雜志）.并且由于它上述的特點以及更適應于當代公共管理實踐的要求，被人們看作是代表了公共部門管理研究領域的發展方向，大有取代前兩種途徑而成為主導范式的趨勢。
順便說，《中國行政管理》雜志2000年第11期刊登了一篇對Syracuse大學麥克斯韋學院公共行政學系主任梅戈特（A.Merget）教授的訪談錄。從文中可以看出，梅戈特將公共行政、公共政策、公共事務和公共管理基本上視為同一個學科領域的不同名稱。她認為這些詞特別是公共行政和公共管理兩個詞語經常沒有明確的定義，強調公共行政與公共管理的名稱之別有時只是不同大學的歷史文化特征的反映，沒有本質的區別，在這兩個研究生項目（MPA項目）中開出的課程尤其是入門課也沒有多大差別。但她又承認這兩者“的確有區別”,并對這兩個概念分別加以界定。她認為，“公共行政”（Public Administration）仍然有公務員是官僚這樣潛在的內涵，這就意味著某人以公務員為職業，他（她）就必須通過激烈的入門考試，通過功績晉升，在執行政策上干得出色，能干練地解決問題，但孤立于相關的政治環境，主要負責運作大的項目、監督公共資源和員工。她說：“公共管理（Public Management）這個術語，是一個很新的術語。這是一個政策分析學院所使用的術語--當他們認識到學生們需要知道如何在公共機構和非贏利機構中完成任務，他們不想使用公共行政這個術語，因為公共行政在歷史上與官僚機構及官僚聯系密切。公共管理這個術語現在更為時髦、更受歡迎。某人從事公共管理，表明他不僅能夠熟練地執行政策、運作機構，而且能夠嫻熟地與所處的政治環境溝通，他應該能夠與關心他所在機構和項目的選區組織和利益集團打交道。公共管理對于公務員行為的理解更為寬泛。就是說，那些致力于政策形成、政策執行和政策評估的過程都可以理解為公共管理?！庇终f：“照我看來，公共管理是繼前三個傳統（公共行政、公共事務和公共政策）之后的第四次浪潮?！闭f到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種繼傳統的公共行政和政策分析這兩種范式或途徑之后的新途徑、新范式，我稱之為“第三種途徑”,而將前兩者分別稱為“第一種途徑”和“第二種途徑?！?/p>
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